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调整收入分配格局缩小收入差距
——访北京师范大学收入分配研究院执行院长李实
2020-07-14 作者: 记者 金辉/北京报道 来源: 经济参考报

  习近平总书记指出,收入分配是民生之源,是改善民生、实现发展成果由人民共享最重要最直接的方式;要通过深化收入分配制度改革等措施使收入分配更合理、更有序。十八届三中全会提出,规范收入分配秩序,完善收入分配调控体制机制和政策体系,增加低收入者收入,扩大中等收入者比重,努力缩小城乡、区域、行业收入分配差距,逐步形成橄榄型分配格局。研究表明,收入分配对一个国家的经济发展和社会稳定会带来诸多影响。近年来,虽然党和政府积极推动收入分配制度改革,我国基尼系数有所下降,但不可否认仍在警戒线上高位徘徊。对于中国来说,收入分配事关能否实现2020年全面建成小康社会的目标。近日《经济参考报》记者就如何抑制收入差距扩大、建立公正合理的收入分配秩序采访了著名经济学家、北京师范大学收入分配研究院执行院长李实教授。

  缩小居民收入差距有助于跨越中等收入陷阱

  《经济参考报》:今年1月20日,国家统计局公布的2016年收入基尼系数为0.465,虽然比2015年提高了0.003,但并没有改变中国基尼系数总体下降的趋势。不过,不得不说,基尼系数多年高位徘徊时刻提醒我们要高度关注收入分配差距问题,当前我国收入分配领域有哪些特点?

  李实:改革开放以来,我国居民收入出现了快速增长,与此同时收入差距也曾出现过不断扩大的趋势。近些年,政府高度重视解决收入分配差距问题,收入分配制度改革稳步推进,取得了重大成果:收入分配和再分配政策体系不断完善,近几年由于城乡之间收入差距的缩小,全国整体收入差距扩大的趋势受到了抑制,收入分配差距扩大势头得到抑制,基尼系数有所回落。但也应看到,我国收入分配差距较大的问题依然存在,公正合理的收入分配秩序还没有完全建立起来。

  当前我国处在跨越中等收入陷阱、缓解社会矛盾的关键时期。大量的国际研究文献表明,中等收入陷阱与收入差距有着密切的关系。美国斯坦福大学教授罗斯高发现,20世纪70—80年代进入中等收入水平的国家中,一部分后来成为高收入国家,一部分长期陷入中等收入陷阱不能自拔,而两类国家的最大差别是他们当时的收入差距不同,后一类国家收入差距远大于前一类国家。他收集的数据显示,前一类国家收入分配的基尼系数的平均值为0.33,而后一类国家为0.47。可以说,一些国家长期陷入中等收入陷阱的主要原因之一就是过大的收入差距和收入分配不公。因此规范收入分配秩序、缩小居民收入差距有重大意义。

  收入分配制度改革的主要任务是贯彻落实党的十八大、十八届三中全会精神和中央经济工作会议中有关深化收入分配制度改革的战略部署和具体要求,着力规范分配秩序,努力消除收入分配不公问题,要在“调高、扩中、提低”方面继续发力,增强收入再分配政策的调节力度,进一步缩小收入差距。

  收入分配制度改革四方面难题亟待解决

  《经济参考报》:当前全社会已经形成一个基本共识:收入分配制度必须加以改革。而且中央和政府也先后出台了多份有关收入分配改革的重要方案,要求加快推进收入分配制度改革。不过,推进收入分配制度改革是一项长期、复杂、艰巨的任务,您认为,当前收入分配制度改革的难点在哪些地方?

  李实:当前中国收入分配制度改革中主要存在以下几个难点问题。

  第一,如何持续地提高低收入人群收入,并使其收入增长超过高收入人群?在过去几年,根据官方的统计数据,全国收入差距的缩小主要来自于农村居民的收入增长超过了城镇居民收入增长,农村中贫困地区农民收入增长超过了非贫困地区。然而,这种情况的出现具有一定的短期性。三种短期因素分别是:一是农产品价格的过快上涨使得从事农业经营的农民有了更快的收入增长;二是政府大量用于基础设施建设项目的投资,造成了对非熟练劳动力(主要为农民工)需求的增加,推动他们工资的较快上升;三是过去几年政府财政收入保持了超高速的增加,从而增加了对低收入人群的转移支付,使得低收入人群的转移性收入有了大幅度的增加。现在看来,上述三种短期因素很难成为长期因素。

  中国经济进入新常态,经济增长速度区间下移,经济结构发生更大改变,能源消耗和环境约束硬化,这对于收入分配会产生什么影响是不得而知的。从一些相关文献来看,经济增长速度下滑不利于就业增加,不利于低收入人群收入增加,而经济结构不断资本密集化和技术密集化也是不利于非技能劳动力的就业和收入增长,而在环境整治过程中首先受到冲击的是那些劳动密集型企业和非技术工人的就业。因此,对经济增速放缓对收入分配的影响要有充分的估计。

  第二,如何扩大中等收入群体的规模?社会的发展实践表明,中等收入群体的扩大有助于缩小社会收入差距。但是“扩中”是一个长期发展的结果,而政府的短期调控政策能够发挥的作用是非常有限的。扩大中等收入群体人口所占的比重主要取决于两个方面的转变:一是经济结构和就业结构的转变与升级。也就是说,劳动密集型产业转变为技术密集型和资本密集型产业,也是低技能劳动力为主的就业结构向高技能劳动力为主的就业结构转变。对于我国经济来说,这种转变需要很长的时间。二是高等教育的大众化和高等教育质量的提升。这意味着我国高等教育的入学率要超过50%,而且高等教育的质量有大幅提升。要实现上述两个转变却是一个长期的过程,需改变经济发展方式,改革高等教育制度。

  第三,如何采取有效的政策措施调节高收入?高收入有不同的来源渠道,也产生于不同的制度环境。对高收入不能一概而论,需要分为合理性的高收入和不合理性的高收入,并且对二者应该采取不同的政策措施。前者应采取合理的税收手段加以调节,而后者则需从制度上加以消除。即使是合理性高收入,也需要进一步完善相应的税收调节手段。比如,因为税收制度没有起到有效调节收入差距的作用,因此需要改革个人所得税。虽然高收入人群缴纳的个人所得税绝对额要高于低收入人群,但高收入人群负担的个人所得税率绝对额并不是很高。这是因为高收入人群可以通过各种渠道进行避税。除了个人所得税外,更为有效地调节收入分配的政策手段是实施财产税,但短期内财产税很难在全国范围内推开。另外,税收制度之所以不能对收入差距起到更有效的调节作用,一个重要原因是税收结构中直接税的比重过低,而间接税比重过高。一般意义上来说,直接税有助于缩小收入差距,间接税会扩大收入差距。

  第四,在改革收入分配制度中,如何消除特殊利益人群和部门的阻挠?伴随收入分配状况的不断恶化,收入分配制度改革的难度也会相应增加,特殊利益集团反对改变分配格局的力量会更加强大。改革我国收入分配制度离不开生产要素市场化的变革。然而,在我国市场化改革进程中,一些特殊利益部门不愿意舍弃自身利益,利用部门影响力来拖延改革进程,抵制不利于自身部门利益的改革。需要警醒的是,特殊利益部门和人群的强势与收入分配制度的僵化会相互强化,使得收入分配制度改革的难度变得愈来愈大。

  把消除收入分配不公作为改革的中心内容

  《经济参考报》:既然已经看到收入分配制度改革面临的这些难题,您有哪些相对应的政策建议和改革方案?

  李实:收入分配制度改革需要从全局出发,制定一套较为完整的改革方案,建立起一整套有效的收入分配与再分配政策体系,以抑制收入差距扩大的趋势,从根本上消除收入分配不公的问题。由于我国经济已开始进入新常态,在收入分配制度改革上不要设置过高的目标,不要期望在短期内使得收入差距有大幅度缩小,而要把消除收入分配不公问题作为我国改革的中心内容。

  首先,在“调高”方面,要完善财产税制,加大反腐败力度。

  一是改革税收调节制度。为发挥所得税的分配调节作用,应当逐渐改变交易方式,减少现金交易,增强收入的可控性;银行账户信息与税务稽查信息共享,增强居民收入对相关公共部门的透明度;所得税制逐渐从分类征收向综合税制转变。另外,还需要完善财产税,努力创造条件开征物业税与遗产赠予税,通过累进税制来调节居民收入差距。由于我国直接税比例偏低,而间接税比例偏高,而间接税不利于调节收入分配,只会扩大收入差距。因此,要着重减少间接税比例(包括增值税、营业税和消费税),增加直接税比例,这不但包括提高个人所得税,而且也包括房产税、遗产税等也要加快推行,更重要的是要增加对高收入人群的税收监管,保证高收入人群的合理纳税。

  二是尽快改革出台遗产税制度。国务院批转国家发改委“关于深化收入分配改革的若干意见”中提出:研究在适当时期开征遗产税问题。说明遗产税改革是收入分配制度改革中不可或缺的一个环节。尽管我国1994年的税制改革已把遗产税确定为拟开税种,现国务院通知中又将遗产税回到研究出台的阶段,但从我国经济体制改革的规律看,实践产生的倒逼机制往往为改革带来新的契机。目前,无论从社会政策目的、转变增长方式、还是改善收入状况,推进遗产税改革都十分必要,时机已经成熟,条件也已基本具备,只要遵循遗产税的基本原则,下决心排除阻力,做好符合实际的制度设计,这项改革就一定能顺利推进。

  三是积极落实国企限薪制度。要继续完善国有企业高管“限薪”制度,健全与企业领导人分类管理相适应的差异化薪酬分配制度,严格控制高管薪酬水平。此外,还需要建立官员财产公示制度,完善收入和财产的监测机制,加大反腐败力度,并限制公权力对经济的干预,从而消除灰色收入的来源。以国有企业负责人分类管理为基础,对行政任命的国有企业高管人员薪酬水平实行直接限高,合理确定并严格规范其薪酬水平及增长。严格规范国有企业负责人职务消费,将国有企业负责人的福利性收入纳入薪酬分配统筹管理。对实行职业经理人制度的负责人实行职业经理人薪酬市场价位机制,同时引入任期激励、股权激励等中长期激励机制。对部分过高收入行业的国有及国有控股企业,严格实行企业工资总额和工资水平双重调控政策,逐步缩小行业工资收入差距。

  四是整顿和规范收入分配秩序。推动企业工资支付保障条例立法工作。全面开展治理农民工工资拖欠问题专项行动。健全国有企业工资内外收入监督检查制度。抓紧制定出台关于规范改革性补贴的实施意见,对各地区、各部门暂时保留的改革性补贴项目进行审核确认。研究制定对违规发放津贴补贴行为的政纪处分规定。研究规范领导干部从事与行使职权相关的编书、评审、授课等行为。严格执行领导干部报告个人有关事项制度。进一步加大查办权钱交易案件的力度。加快收入信息监测系统建设。

  其次,在“扩中”方面,拓宽财产投资渠道,增加居民财产性收入。

  其一,拓宽财产投资渠道。要拓宽城镇居民直接投资渠道,加快金融产品和金融工具创新,提高居民的理财水平,同时要改善金融服务,构建广大群众收入来源多元化、风险结构异质化、资产存量组合化的理财平台。对于农村居民来说,还要赋予农民物权性质的土地产权,实现农地产权的商品化和货币化,促进土地流转。通过土地入股、建立实业公司或发展土地股份合作制的方式,努力增加农村居民的财产性收入。创造条件让城乡居民以产权租赁、参股信托等方式参与创业活动,分享创业收入和经营性收入。

  其二,扩大中等收入者比重。全球经验表明,财产性收入是居民增收的重要来源。为提高中等收入居民比重,就要创造条件提高广大居民的财产性收入,鼓励居民积累财产,扩大社会财富,培育中等收入群体,逐渐形成“橄榄型”的收入分配结构。要从源头上提高教育质量、增加中高端就业比重、调整产业结构等,要普遍实施工资集体协商制度,完善劳动保障监察执法,促进职工工资可持续地正常增长。进一步突出创造性劳动在初次分配、二次分配等各个环节的地位,创新成果更多向技能人才、科研人才和管理创新人才倾斜。扩大创业政策覆盖范围,加大对自主创新人才、高技能人才、农村实用人才和返乡创业人员等的支持力度。

  其三,推动新老市民的融合发展。未来要积极稳妥地推进农业转移人口市民化,加快实现基本公共服务常住人口全覆盖,确保进城务工人员及其随迁家庭成员平等享有劳动就业、教育培训、社会保险、医疗卫生、计划生育等服务,逐步将社会救助、社会福利等社会服务向农业转移人口延伸。

  最后,在“提低”方面,要优化财政支出结构,并向民生领域倾斜。

  第一,完善向困难群体倾斜机制。进一步增强对特殊困难群体的倾斜,完善最低生活保障标准动态调整机制,落实社会救助标准与物价上涨挂钩的联动机制。整合城乡社会救助体系,逐步缩小城乡最低生活保障待遇差距。将低保边缘群体、符合条件的常住人口纳入专项救助范围,推广实施职业病和重特大疾病医疗救助、职业教育和高等教育救助。

  第二,完善社会保障体制。一是要扩大社会保障覆盖面,改变当前不同人群所享有的社会保障制度差异。二是要提高保障标准,增强社会保障覆盖群体内部的均等性,从而缩小社会保障的人群间差距。三是要大力推进养老和医疗保险城乡统筹发展。加快在全国层面推动城镇居民医疗保险和新农合并轨,并轨实施后的城乡居民医疗保险面向农村居民和城镇非正规就业居民,以省为单位实施统一的医疗保险政策。四是循序渐进提高社保基金统筹层次。巩固职工养老保险省级统筹成果,加快推进基础养老金全国统筹,在全国范围内逐步统一单位缴费费率。

  第三,落实精准扶贫政策。鉴于贫困人口分布的变化,扶贫开发战略也需要进行重大调整,即由以前的区域瞄准为主的开发式扶贫,转到更加针对性的精准扶贫政策。为了实现2017年减少1000万以上贫困人口目标,政策建议包括:首先,在去年基础上,贫困开发资金的投入再增加10%以上。其次,进一步加大对集中连片特殊困难地区开发扶贫投入力度,让农村居民收入增长的潜力得到更大程度的释放。最后,加强对贫困户的瞄准精度,注意应对经济增速放缓、财政收入绝对水平下降和农村贫困人口结构变动所产生的不利影响。

  第四,增加民生支出的力度。财政转移支付更多地瞄准基础教育、医疗卫生、社会救助等公共服务与社会保护。在政府的支出结构上,应当将收入再分配放在重要的位置上,财力适当向收入再分配倾斜,增加与民生紧密相关的各种支出,包括社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的社会保障体系等,尽可能多地安排对低收入人群、贫困人口的转移性支出,从而有效缩小收入分配差距。

  第五,优化财政支出结构。充分发挥财政税收的再分配调节作用,在当前财政减收增支压力进一步加大的背景下,“做大蛋糕”同时“分好蛋糕”对创新宏观调控方式、合理选取和运用宏观调控政策提出了更高的要求。未来要进一步盘活财政资金存量,提高财政资金使用效益,更多地将财政资金用于保障和改善民生,向贫困地区、薄弱环节和关键领域倾斜。

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