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PPP迎来政策红利 立法有望加快推进
2020-07-14 作者: 曹晨 解欣洁 来源: 中国财富网

  随着政府和社会资本合作(PPP)项目如雨后春笋般生长,PPP的规范发展与立法进程也备受社会关注。

  据悉,PPP立法进程正在加快推进。2014年以来,政府和社会资本合作(PPP)项目发展迅猛,但相关法律制度并不完善。目前,财政部已完成PPP条例初稿,准备公开征求意见。该条例已列入国务院2017年立法工作计划,将是我国首部专门针对基础设施和公共服务项目引入社会资本的法规。

  多位业内人士在接受中国财富网专访时表示,在PPP项目快速推进的同时,也产生了一些问题,而对于各环节所涉及的法律法规的制订显得尤为重要。目前PPP领域规范性文件多为部门规章,而将要出台的条例正预示业界翘首以盼的PPP立法有望加快推进。

  成效显著但问题凸显

  据财政部数据显示,截至2017年3月末,全国PPP综合信息平台项目库入库PPP项目已达12287个,项目总投资额14.6万亿元。其中,已签约落地项目共计1729个,项目总投资额2.9万亿元,落地率为34.5%。

  在“中国政府与社会资本合作(PPP)良好实践”国际研讨会上,财政部PPP中心主任焦小平曾表示,经过三年改革实践,中国PPP改革已形成广泛共识,统一大市场初步建立,综合牵引作用逐步显现。

  在PPP项目快速推进的同时,项目各参与方以及项目在落地、建设运营时也产生了一些问题。国泰君安高级研究员毛毳表示,在PPP项目快速发展背后,存在地方政府为了提高PPP项目对于社会资本的吸引力,通过“保底收益承诺”“回购安排”“明股实债”等方式包装PPP项目,这偏离了PPP“共担风险,共享收益”的本质,也导致了地方政府隐形债务风险的增加。

  在PPP领域深耕多年的资深律师靳林明也坦言,PPP异化在实践中屡见不鲜。“其原因是地方政府在理解PPP模式上出现了一些偏差,或是将PPP视为一种融资工具,借PPP之名行违规举债融资之实,常见的做法包括明股实债,固定回报,拉长版BT等。”

  在财政部财政科学研究所研究员孙洁看来,PPP项目中会涉及到融资,但不仅限于融资,更是一种管理模式,管理讲的是效率、质量、服务水平,当然在管理当中也会出现各方面的问题。

  立法出台有望加快

  随着PPP市场不断扩大,发展机遇和暗藏风险也相伴而生,业界对出台PPP统领性的法律法规、规范PPP市场的呼声很高。据媒体报道,财政部正积极参与PPP条例起草修订,目前条例初稿已完成,准备公开征求意见。下一步,财政部将继续配合国务院法制办加快推动条例出台,提振各方主体尤其是民营资本参与PPP的信心。

  据财政部相关人士此前表示,基础性的PPP制度框架已经建立,但由于缺少专门的立法,PPP项目各环节如何适用现行法律尚未清晰,相关各方利益难以顺利通过法律途径得到明确保障,社会资本对PPP政策的稳定性和项目长期运营心存顾虑。

  靳林明在接受中国财富网专访时强调:“亟待PPP条例解决的问题有很多,如PPP的概念界定、特许经营与PPP的关系、PPP程序与基本建设程序的衔接、项目公司运作的特殊性、土地、税收、会计处理、资产所有权、争议解决机制等。”

  另外,他还认为,PPP条例出台将会增强各方参与PPP的信心。“PPP条例的出台将有效规范PPP项目全过程的各环节,为各参与方提供法律保障,提振社会资本参与PPP项目的信心。这也有助于规范PPP项目操作,统一对PPP的认识,进一步推动PPP的持续健康发展。”

  相关分析人士认为,因为PPP复杂性较高,先出台条例可为以后的立法完善奠定基础。“本次条例出台相比法律会更快,可以有效缓解PPP在具体实施案件中缺少法律参考的问题,也为后续法律提供了完善的空间。而法律与条例相比,能更加规范政府行为,有利于市场经济环境,激发企业参与活力。综合看来,PPP立法有望加快推进。”

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